Tarımsal Destekleme Programları

Tarımsal destekleme programları, devletlerin tarım sektörünü çeşitli ekonomik, sosyal ve politik hedefler doğrultusunda desteklemek amacıyla uyguladığı politika ve araçlar bütünüdür. Bu programlar, dünya genelinde liberalleşme eğilimlerine rağmen varlığını sürdürmekte olup, özellikle gelişmiş ülkelerde tarım sektörü halen en çok korunan sektörlerden biri olmaya devam etmektedir. Destekleme düzeyleri, tarım alt sektörleri ve üretim dallarına göre farklılıklar gösterebilmektedir.

Türkiye'de Tarımsal Destekleme Politikalarının Gelişimi

Türkiye'de tarımsal destekleme politikaları, Cumhuriyetin kuruluşundan itibaren çeşitli aşamalardan geçmiştir.

• Cumhuriyetin İlk Yılları ve Planlı Dönem: Cumhuriyetin ilk yıllarında (1923-1930) liberal bir ekonomi politikası izlenmiş, bu dönemde Aşar vergisinin kaldırılması ve çiftçilere toprak mülkiyet hakkı tanınması gibi önemli adımlar atılmıştır. 1932 yılında Buğday Koruma Kanunu ile ilk fiyat desteği uygulaması başlamış, 1938'de Toprak Mahsulleri Ofisi (TMO) kurularak destekleme alımlarının kurumsal çerçevesi oluşturulmuştur. 1960'lı yıllardan itibaren Planlı Kalkınma Dönemi'ne girilmiş ve tarım politikaları beş yıllık kalkınma planlarıyla belirlenmiştir. Bu dönemde fiyat müdahaleleri ve girdi kullanımlarının teşviki öne çıkmıştır. Desteklenen ürün sayısı zamanla artmıştır.
• 1980 Sonrası Dönem: 24 Ocak 1980 kararları ile piyasaların serbestleştirilmesi yaklaşımı benimsenmiş, girdi ve ürün destekleri azaltılmış veya kaldırılmış, kamu kurumlarının özelleştirilmesi gündeme gelmiştir. Bu dönemde desteklenen ürün sayısı azaltılmış, ancak 1990'larda tekrar artırılmıştır. 5 Nisan 1994 ekonomik istikrar tedbirleriyle destekleme alımları sınırlanmış, girdi sübvansiyonları kısıtlanmıştır.
• 2000'li Yıllar ve Tarım Reformu Uygulama Projesi (ARIP): 2000'li yıllarda Türkiye'nin tarım politikalarında önemli değişiklikler yaşanmıştır. Bu değişimlerin temel gerekçeleri arasında Avrupa Birliği (AB) üyelik müzakereleri, Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ) taahhütleri, Uluslararası Para Fonu (IMF) ve Dünya Bankası (DB) ile yapılan anlaşmalar bulunmaktadır. 2001 yılında Dünya Bankası finansman desteği ve IMF'ye verilen taahhütler kapsamında başlayan Tarım Reformu Uygulama Projesi (ARIP) ile politikalarda önemli değişiklikler yaşanmıştır. ARIP kapsamında fiyat destekleri, girdi sübvansiyonları ve kredi desteklemeleri kaldırılarak Doğrudan Gelir Desteği (DGD) sistemine geçilmiştir. DGD, ürünün fiyatından ya da üretilen ürüne bağlı olmadan alana göre verilen ödemelerdir. DGD uygulaması 2008 yılında sona ermiştir.
• 2000 Sonrası Diğer Gelişmeler: Bu dönemde Şeker Kanunu (2001), Organik Tarım Kanunu (2004), Tarım Sigortaları Kanunu (2005), Tohumculuk Kanunu (2006) ve Biyogüvenlik Kanunu (2010) gibi önemli yasal düzenlemeler yapılmıştır. 2006 yılında 5488 sayılı Tarım Kanunu yürürlüğe girmiş, bu kanunla tarımsal destekleme politikalarının amaçları, ilkeleri ve destekleme programları tanımlanmıştır. 2009 yılında "Türkiye Tarım Havzaları Üretim ve Destekleme Modeli" uygulamaya konulmuştur. 2017 yılında ise Milli Tarım Projesi başlatılmıştır.

Temel Destekleme Araçları ve Türleri

Türkiye'de uygulanan başlıca tarımsal destekleme araçları şunlardır:

• Alan Bazlı Destekler: Doğrudan Gelir Desteği (DGD) bu kapsamda yer almıştır. Günümüzde mazot, gübre ve toprak analizi destekleri alan bazlı olarak uygulanmaktadır.
• Fark Ödemesi Destekleri (Primler): Piyasa fiyatı ile hedeflenen fiyat arasındaki farkın üreticilere ödenmesidir. Bu destekleme, arz açığı bulunan ve stratejik öneme sahip ürünlere yönelik olarak uygulanmaktadır.
• Hayvancılık Destekleri: Hayvan başına ödemeler, yem bitkileri destekleri gibi çeşitli kalemleri içerir. Son yıllarda toplam destekler içindeki payı artmıştır.
• Kırsal Kalkınma Destekleri: Tarım sanayi entegrasyonunu güçlendirmeye yönelik proje bazlı desteklerdir. Avrupa Birliği Katılım Öncesi Mali Yardım Aracı Kırsal Kalkınma (IPARD) Programı bu kapsamdadır.
• Tarımsal Sigorta Destekleri: TARSİM (Tarım Sigortaları Havuzu) aracılığıyla devlet destekli primlerle uygulanmaktadır.
• Diğer Destekler: Girdi destekleri (tohumluk, fidan vb.), telafi edici ödemeler, biyolojik mücadele destekleri, tarımsal danışmanlık ve çiftlik muhasebe veri ağı sistemi kayıt destekleri gibi çeşitli destekler de bulunmaktadır.

Bütçe ve Mali Boyut

5488 sayılı Tarım Kanunu'nun 21. maddesine göre tarımsal destekleme programlarına bütçeden ayrılacak kaynak, gayrisafi milli hasılanın (GSMH) yüzde birinden az olamaz. Ancak bu orana her zaman ulaşılamamıştır. Örneğin, 2008 bütçesinde GSYİH'nin %0,6'sı düzeyinde kaynak ayrılmıştır. 2019 yılında tarıma ayrılan toplam kaynak 26,5 milyar TL olup, bunun 16,1 milyar TL'si tarımsal destek programları içindir.

Türkiye'nin tarımsal destekleme düzeyi, Üretici Destek Tahmini (PSE) verilerine göre yıllara göre değişiklik göstermektedir. 2019 yılında Türkiye'nin tarımdan elde edilen gayri safi üretim değerinin %13,52'si uygulanan tarım politikaları sonucunda oluşmuştur. Bu oran, AB ve OECD ortalamalarının altında, ABD'nin ise üzerinde seyretmektedir.

Uluslararası Etkileşimler ve Değerlendirmeler

Türkiye'nin tarım politikaları, AB Ortak Tarım Politikası'na (OTP) uyum çabaları, DTÖ, IMF ve Dünya Bankası gibi uluslararası kuruluşlarla olan ilişkilerinden önemli ölçüde etkilenmektedir. Özellikle 2000'li yıllardaki reformlar bu etkileşimlerin bir sonucudur.

Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü (OECD), tarımsal destekleri ölçmek için Üretici Destek Tahmini (PSE) ve Tüketici Destek Tahmini (CSE) gibi göstergeler kullanmaktadır. PSE, tarım politikalarından kaynaklanan ve vergi mükellefleri ile tüketicilerden üreticilere yapılan gelir transferlerinin toplamını ifade eder. Türkiye'nin CSE değerleri genellikle negatiftir, bu da tüketicilerin üreticilere bir transfer yaptığını, yani tarım ürünlerine dünya fiyatlarının üzerinde bir bedel ödediğini göstermektedir.

Yapılan bir çalışmada, Becker (1983) modeline göre desteklenen üretim dalının büyüklüğü ile destek oranı arasında doğrusal olmayan bir ilişki olduğu ve Türkiye'deki 12 tarımsal üretim dalının verilerinin bu modeli doğruladığı bulunmuştur. Aynı çalışma, ülke geliri arttıkça ve seçimlere yaklaştıkça tarım üretim dallarının daha fazla desteklendiği sonucuna ulaşmıştır.

Eleştiriler ve Değerlendirmeler

Tarımsal destekleme politikalarının etkinliği ve etkileri çeşitli tartışmalara konu olmaktadır. Desteklerin kamu bütçesi üzerindeki yükü, piyasa mekanizmasına müdahaleleri, gelir dağılımı üzerindeki etkileri ve kırsal kalkınmaya katkıları sıkça değerlendirilen konulardır. 2000'li yıllardan sonra uygulanan DGD sisteminin kırsal kalkınmayı olumsuz etkilediği, kırsal kesimde üretimden yabancılaşmaya ve yoksulluğa yol açtığı ve Türkiye'yi bazı tarımsal ürünlerde ithalatçı konuma getirdiği yönünde eleştiriler bulunmaktadır.

Tarımsal desteklerin artmasına rağmen tarımsal GSYİH'nın neredeyse sabit kalması, destekleme politikalarının etkinliği konusunda soru işaretleri yaratmaktadır. Ayrıca, destekleme politikalarının sık sık değişmesi ve çok sayıda destek kaleminin bulunması, politika yapıcılar için idareyi güçleştirebilmektedir.