Avrupa Birliği Göç ve İltica Paktı

Göç ve İltica Paktı, Avrupa Birliği’nin (AB) göç ve iltica alanını düzenleyen, AB düzeyinde ortak bir sığınma sistemi kuran kurallar bütünüdür.^【1】Pakt, 2024 yılında kabul edilen ve AB’nin sınır yönetimini, sığınma başvurularının değerlendirilmesini ve üye devletler arasındaki sorumluluk paylaşımını yeniden düzenleyen, bağlayıcı nitelikteki on adet yasama belgesinden oluşmaktadır.^【2】 Avrupa Komisyonu tarafından Eylül 2020’de teklif edilen Pakt, Avrupa Parlamentosu tarafından Nisan 2024’te, AB Konseyi tarafından ise 14 Mayıs 2024’te kabul edilmiştir.^【3】

Düzenlemenin yasal belgeleri 11 Haziran 2024’te yürürlüğe girmiş, iki yıllık geçiş döneminin ardından 12 Haziran 2026 tarihinde tüm üye devletlerde uygulanmaya başlamıştır.^【4】

Avrupa Birliği'nde göç politikasındaki iş birliği ilk etapta Avrupa içinde işçilerin hareketliliğini sağlamayı merkezine almış; adalet ve asayiş alanlarında 1970’li yıllarda başlayan iş birlikleriyle ortak kararlar alınabilen bir alan haline gelmiştir. Schengen Alanı’nın kurulmasına yönelik çalışmalar ilk başta AB dışında gelişmiş, zaman içinde AB yasal çerçevesine dahil edilmiştir.

1990’lı yıllarda ortak bir göç ve iltica politikası oluşturulmasına yönelik adımlar atılmaya başlanmıştır. AB'de göç ve iltica konusu, 1990'da imzalanan Dublin Sözleşmesi ile düzenlenmiştir; bu çerçevede mültecilerin ilk varış ülkesinde iltica başvurusu yapmaları öngörülmüştür.^【5】Göç ve İltica Paktı’nın temelleri, AB’nin 2015’te yaşadığı ve bir milyondan fazla kişinin Avrupa’ya ulaşmasıyla sonuçlanan göç krizinin ardından atılmıştır. Kriz sırasında üye ülkeler arasında sığınmacıların paylaşımı, dış sınırların korunması ve iltica başvurularından hangi ülkenin sorumlu olacağı konularında görüş ayrılıkları yaşanmıştır. Bununla birlikte, artan düzensiz göç ve iltica başvuruları nedeniyle yeni bir sistem kurulması önerilmiştir. Göç ve İltica Paktı, bu önerilerden ortaya çıkmıştır.

Pakt kapsamındaki düzenlemeler, Avrupa Komisyonu (Komisyon Üyesi Ylva Johansson) tarafından 23 Eylül 2020’de teklif edilmiştir. Kabul koşulları direktifi, vasıf tüzüğü ve AB yeniden yerleştirme çerçevesi ise ilk olarak 2016’da teklif edilmiştir. AB Konseyi dönem başkanlığı ile Avrupa Parlamentosu arasında genel uzlaşıya 20 Aralık 2023’te varılmış, metinlerin ayrıntıları 2024 yılının Ocak ve Şubat aylarında düzenlenmiştir. Avrupa Parlamentosu Paktı 10 Nisan 2024’te kabul etmiştir.

Avrupa Parlamentosundaki süreçlerin tamamlanmasının ardından, söz konusu değişiklikler 14 Mayıs 2024 tarihinde AB Konseyi tarafından kabul edilmiştir. Konsey toplamda, Avrupa sığınma ve göç yönetimi çerçevesinin tamamını reform eden on yasama belgesini kabul etmiştir.

Pakt, on adet yeni veya revize edilmiş tüzük çerçevesinde şekillenmektedir. Pakt ile AB çapında göç ve iltica alanlarında uygulanacak prosedürlerin, bunların tamamlanması için gereken sürenin ve mülteci statüsü verilebilmesi için gereken kriterlerin uyumlaştırılması amaçlanmıştır. Pakt kapsamında kabul edilen başlıca yasama belgeleri şunlardır:

• Tarama Tüzüğü: AB dış sınırlarındaki düzensiz göçmenlerin ve sığınma başvurusunda bulunanların ilgili prosedüre yönlendirilmesini; kimlik, güvenlik, kırılganlık ve sağlık kontrollerinin yeknesak biçimde yapılmasını düzenlemektedir.
• Sığınma Usul Tüzüğü: Avrupa sığınma prosedürünü düzene koymakta ve belirli durumlarda zorunlu bir sınır prosedürü getirmektedir.
• Sınır Geri Gönderme Usulleri Tüzüğü: Sınır prosedüründe başvurusu reddedilen kişilerin geri gönderilmesini düzenlemektedir.
• Sığınma ve Göç Yönetimi Tüzüğü: Uluslararası koruma başvurusunun değerlendirilmesinden hangi üye devletin sorumlu olacağını belirlemekte ve üye devletler arasında sorumluluğun adil paylaşımını ilk kez getirmektedir.
• Eurodac Tüzüğü: Uluslararası koruma başvurusunda bulunanlar ile düzensiz biçimde giriş yapan kişiler dâhil olmak üzere çeşitli göçmen kategorilerine ilişkin daha kapsamlı ve biyometrik verilerin toplanmasına imkân vermektedir.
• Kriz ve Mücbir Sebep Durumları Tüzüğü: Kitlesel gelişler ve araçsallaştırma gibi kriz durumları ile mücbir sebep hâllerinde üye devletlerin belirli kurallardan istisna tutulmasını ve diğer ülkelerden güçlendirilmiş dayanışma talep etmesini düzenlemektedir.
• Vasıf Tüzüğü: Uluslararası koruma verilmesine ilişkin kriterleri belirleyen yeknesak kurallar getirmektedir.
• Kabul Koşulları Direktifi: Sığınmacıların karşılanmasına ilişkin standartları belirleyen yeknesak kurallar ortaya koymaktadır.
• Yeniden Yerleştirme ve İnsani Kabul Çerçevesi Tüzüğü: Yeniden yerleştirme ve insani kabul için ortak kurallar oluşturarak AB’ye yasal ve güvenli yolları düzenlemektedir.^【6】

Bu düzenlemelerin yanı sıra, Pakt’ı oluşturan yasa teklifleri 2016-2017 döneminde gerçekleştirilen yasama faaliyetlerinde üzerinde halihazırda uzlaşılmış düzenlemelere ek olarak yeni bazı yasa teklifleri üzerine inşa edilmiştir.

Avrupa Komisyonu, Pakt’ın ana bileşenlerini dört politika alanı altında gruplandırmaktadır.

Bu alan; tarama süreçleri, Eurodac sığınma ve göç veritabanı, sınır prosedürleri ve geri dönüşler ile kriz durumları ve araçsallaştırmaya ilişkin düzenlemeleri kapsamaktadır. Tarama Tüzüğü, AB genelinde sağlık, kimlik ve güvenlik kontrollerinin ortak standartlar çerçevesinde uygulanmasını ve bu işlemlerin yedi gün içinde, kişinin AB sınırları içerisinde tespit edilmesi hâlinde ise üç gün içinde tamamlanmasını öngörmektedir. Eurodac Tüzüğü’nde yapılan değişikliklerle başvurular yerine başvuranların sisteme kaydedilmesi düzenlenmiş; parmak izlerinin yanı sıra yüz görüntüsü ve kimlik bilgilerinin de sisteme eklenmesi öngörülmüştür. Ayrıca veri kaydı yapılacak çocuklar için asgari yaş sınırı 14’ten 6’ya indirilmiştir.

Bu alan; sığınma kuralları, başvuru sahiplerinin haklarına ilişkin düzenlemeler, mülteci statüsüne ilişkin AB standartları ve usullere ilişkin hükümleri içermektedir. Zorunlu sınır prosedürü, düşük sığınma kabul oranına sahip ülkelerden gelenler gibi belirli başvuru sahibi gruplarına uygulanmaktadır. Bu prosedür kapsamında başvuruların kabul edilebilirliği ve esasa ilişkin değerlendirmeleri AB dış sınırlarında gerçekleştirilmektedir. Sınır prosedürüne tabi kişiler, işlemler sonuçlanıncaya kadar AB topraklarına giriş yapmış sayılmamaktadır. Bu prosedürler için azami süre 12 hafta olarak belirlenmiş olup uygulama kapasitesi üye devletlerin kabul kapasitesiyle ilişkilendirilmiştir.

Bu alan; dayanışma çerçevesi, operasyonel ve mali destek mekanizmaları, sığınma başvurularından sorumlu üye devletin belirlenmesine ilişkin kurallar ve ikincil hareketlere yönelik düzenlemeleri içermektedir.

Pakt kapsamında oluşturulan dayanışma mekanizması, yoğun göç baskısıyla karşılaşan üye devletlere destek sağlanmasını öngörmektedir. Üye devletlerin katkıları yeniden yerleştirme, mali katkı veya ilgili üye devletle mutabakata dayalı diğer dayanışma tedbirlerinden oluşabilmektedir. Katkının türü her üye devlet tarafından belirlenebilmektedir.

Yeni kurallar, bir sığınma başvurusundan hangi üye devletin sorumlu olacağını belirleyen kriterleri düzenlemektedir. Bu kriterler arasında başvuru sahibinin bir üye devlette aile üyesinin bulunması veya başvurunun ilk giriş yapılan ülkeden farklı bir ülkede yapılması gibi durumlar yer almaktadır. İkincil hareketlere ilişkin düzenlemeler kapsamında ise başvuru sahiplerinin ilk giriş yaptıkları üye devlette başvuruda bulunmaları ve sorumlu devlet belirlenene kadar burada kalmaları öngörülmektedir.

Bu alan; düzensiz göç hareketlerinin yönetimi, göçmen kaçakçılığıyla mücadele, geri kabul iş birlikleri ve yasal göç kanallarına ilişkin düzenlemeleri kapsamaktadır. Bu çerçevede, uluslararası işe alım süreçlerini desteklemeye yönelik AB Yetenek Havuzu oluşturulmuştur.

Avrupa Komisyonu, Pakt’ın yasal belgelerinin 2026 yılının Haziran ayına kadar uygulamaya hazır hale getirilmesini sağlamak amacıyla 12 Haziran 2024’te Ortak Uygulama Planı’nı sunmuştur.

Söz konusu plan on yapı taşından oluşmaktadır: ortak bir göç ve sığınma bilgi sistemi (Eurodac); AB dış sınırlarında göçü yönetecek yeni bir sistem; başvuranlar için yeterli kabul standartları; adil, etkin ve yakınsak sığınma prosedürleri; etkin ve adil geri dönüş prosedürleri; adil ve etkin bir sistem; dayanışmanın işler hâle getirilmesi; hazırlık, beklenmedik durum planlaması ve kriz müdahalesi; sığınmacılar ve kırılgan kişiler için yeni güvenceler; ile yeniden yerleştirme, içerme ve entegrasyon.

Pakt’ın yasal belgeleri 11 Haziran 2024’te yürürlüğe girmiş ve 12 Haziran 2026 tarihinde uygulanmaya başlamıştır. Komisyon, Pakt’ın uygulanmasını izlemek üzere üç rapor kabul etmiştir; ilk durum raporu 11 Haziran 2025’te, ikinci durum raporu ise 11 Kasım 2025’te kabul edilmiştir.

Komisyon, Pakt’ın uygulanmasını desteklemek ve Ukraynalılara geçici koruma sağlamak için 3 milyar avro tahsis etmiştir. Uygulama; Avrupa Birliği Sığınma Ajansı (EUAA), eu-LISA, Frontex, Europol ve Avrupa Birliği Temel Haklar Ajansı (FRA) ile birlikte yürütülmektedir.

8 Mayıs 2026 tarihli Komisyon raporunda, üye devletlerin çoğunun ulusal mevzuatını uyarlama, zorunlu tarama ve sınır prosedürlerini kurma ve yeterli kabul kapasitesine ulaşma konusunda yolunda ilerlediği belirtilmiştir. Raporda, yeni Eurodac sisteminin test edilip kurulması, tarama ve sınır prosedürlerine yönelik tesisler ve temel haklar izleme mekanizmasının işler hâle getirilmesi gibi alanlarda ek çalışmalara ihtiyaç duyulduğu kaydedilmiştir.

Pakt, özellikle zorunlu dayanışma mekanizması, yeniden yerleştirme kotaları ve sorumluluk paylaşımı konularında yaşanan anlaşmazlıklar nedeniyle uzun müzakerelerin ardından kabul edilmiştir. AB Üye Devletleri arasındaki tartışmalar, Paktın kabulünden sonra da devam etmiştir.

Uluslararası insan hakları kuruluşları, yeni kuralların sınırdaki kontrollerin genişletilmesinin ve göçmenlerin aylarca kabul merkezlerinde tutulmasının yolunu açabileceğinden endişe duyduklarını ifade etmiştir. Ayrıca “mücbir sebep” durumlarında üye ülkelere muafiyetler sağlanması nedeniyle mülteci hukuku ve uluslararası insan hakları hukuku kapsamındaki yükümlülüklerin ihlal edilmesi riskine dikkat çekilmiştir.

Human Rights Watch, Pakt’ın koruma taleplerinin değerlendirilmesini hızlandırarak ve sığınma işlemlerindeki güvenceleri sınırlandırarak iltica hakkını zayıflatacağını değerlendirmiştir. Aynı kuruluş, Pakt’ın çocukların yüksek yararına yönelik bazı olumlu reformlar içerdiğini; çok disiplinli yaş değerlendirmelerinin zorunlu hale getirildiğini, aile tanımının göç yolculuğu sırasında oluşan aileleri de kapsayacak biçimde genişletildiğini ve yetişkin sığınmacıların azami altı ay sonra çalışma hakkına sahip olacağını belirtmiştir.

Sığınmacıların üye ülkeler arasında paylaşılmasını öngören zorunlu dayanışma mekanizması bazı üye devletlerin itirazlarıyla karşılaşmıştır. Söz konusu ülkeler, uygulamanın ulusal göç politikaları üzerindeki kontrolü azaltabileceğini, ilave mali yükler doğurabileceğini ve düzensiz göçü teşvik edebileceğini savunmuştur. Human Rights Watch’a göre Macaristan, Polonya ve Çekya yeniden yerleştirme uygulamasını yapmayacaklarını belirtmiştir.^【7】