Sanayi Katılımı / Offset

Sanayi katılımı / Offset, savunma, havacılık ve anayurt güvenliği alanlarında ihtiyaç duyulan ürün ve hizmetlerin tedariki çerçevesinde; ülke sanayi ve hizmet sektörlerinin üretim olanak ve yeteneklerinin ve uluslararası alandaki pazar paylarının artırılması ile ödemeler dengesinde oluşacak olumsuz etkinin azaltılması amacıyla, yükleniciye alım bedeliyle bağlantılı ekonomik yükümlülükler yüklenmesi esasına dayanan uygulamadır.^【1】 Türkiye'de uygulama, Savunma Sanayii Başkanlığı tarafından yürütülmektedir.

^{Sanayi Katılımı / Offset’i temsil eden görsel (Yapay Zekâ ile oluşturulmuştur)}

Yürürlükteki düzenlemede yükümlülüğün türü, yüklenicinin niteliğine göre belirlenmektedir. Yüklenicisi yerli olan projelerde yerli katkı ile teknoloji ve ürün kazanımından oluşan bir sanayileşme yükümlülüğü tanımlanmakta,^【2】 yüklenicisi yabancı olan projelerde ise offset yükümlülüğü tanımlanmaktadır.^【3】

Uygulamanın çerçevesini çizen metinlerin adı 2003'ten bu yana değişmiştir. İlk metin Savunma Tedarik İşlemlerinde Offset Uygulamaları Yönergesi adını taşırken^【4】 yürürlükteki metnin adı Sanayileşme Süreçleri Rehber Dokümanı'dır.^【5】 Savunma Sanayii Başkanlığı'nın 2024–2028 Stratejik Planı uygulamayı, teknoloji kazanımıyla birlikte tek bir başlık altında anmaktadır.^【6】

Offset uygulamasının dayandığı temel fikir şöyle özetlenmektedir: bir ülke yurt dışından silah ithal etmek için kaynak aktardığında, karşılığında yalnızca söz konusu silahı elde etmektedir. Offset düzenlemesiyle, harcanan kamu kaynağının bir bölümünün ülke içinde "kalması" ve yurt içinde harcanmış gibi ekonomik etki doğurması beklenmektedir.^【7】

Uygulamanın yaygınlaşmasında alıcı ülkelerin pazardaki konumu belirleyici olmuştur. Soğuk Savaş sonrasında oluşan alıcı piyasasında alıcıların elinin güçlenmesiyle offset talepleri evrensel hâle gelmiştir.^【8】

Offset, yalnızca silah ticaretine özgü bir uygulama değildir. Offset ve bununla ilişkili karşı ticaret biçimleri, askerî ürün piyasasının çok ötesine uzanan ve dünya genelinde on binlerce kişiyi ilgilendiren yaygın bir ticari pratiktir. Bu ticaretin hacmi literatürde dünya ticaretinin yüzde beşi ile yüzde otuzu arasında değişen tahminlerle ifade edilmektedir. Ancak hükümetler ve uluslararası kuruluşlar offset ticaretinin değerini ayrıca kayıt altına almamakta; literatürde ve basında yer alan tahminlerin nasıl hesaplandığı açık değildir.^【9】

Ülkeden ülkeye değişen düzenlemelerde tekrar eden üç teknik unsur bulunmaktadır:

Bunlardan birincisi asgarî sözleşme değeri eşiğidir. Ülkeler offset yönetiminin sabit ve marjinal maliyetler doğurduğunu göz önünde bulundurarak yükümlülüğün hangi sözleşme değerinden itibaren doğacağını belirlemektedir.^【10】

İkincisi yükümlülük oranıdır. Oran, sözleşme bedelinin bir yüzdesi olarak ifade edilmekte ve ülkeden ülkeye önemli farklılıklar göstermektedir.^【11】

Üçüncüsü çarpan uygulamasıdır: gerçekleştirilen bir faaliyetin fiilî değeri, genellikle tercih edilen sanayi veya ürün grubunda yer alması hâlinde bir katsayıyla çarpılarak offset yükümlülüğüne sayılmaktadır. Bu nedenle bir ülkenin kayıtlarındaki offset kredi değeri, gerçekleşen işlemlerin fiilî değerinden yüksek olabilmektedir.^【12】

Bu üç unsurun Türkiye'deki karşılıkları Uygulama Esasları bölümünde ayrıntılı olarak ele alınmaktadır.

Offset yükümlülüğü tek bir faaliyet türüyle yerine getirilmemektedir. Amerika Birleşik Devletleri'nin offset işlemlerini kayıt altına alırken kullandığı sınıflandırma dokuz kategoriden oluşmaktadır: Ortak üretim, teknoloji transferi, alt yüklenicilik, kredi yardımı, eğitim, lisanslı üretim, yatırım, satın alma ve diğer.^【13】 Bu kategoriler, offsetin uygulamada silah üretiminin doğrudan bir parçası olabileceği gibi, satın alma veya yatırım gibi üretim dışı işlemler biçiminde de gerçekleşebildiğini göstermektedir.

Offset uygulamalarının değerini düzenli olarak kayıt altına alan ülkelerin başında Amerika Birleşik Devletleri gelmektedir. Ülkede offset işlemlerinin izlenmesi ve Kongre'ye yıllık rapor sunulması mevzuatla zorunlu tutulmuş olup uygulayıcı kurum Ticaret Bakanlığı bünyesindeki Endüstri ve Güvenlik Bürosu'dur.^【14】

Büronun 2024 yılında yayımlanan yirmi sekizinci çalışması, 1950 tarihli Savunma Üretimi Kanunu'nun 723. bölümü uyarınca hazırlanmıştır.^【15】

Rapora göre 2022 yılında Amerikalı savunma yüklenicileri, on üç ülkeyle toplam değeri 5,88 milyar dolar olan yirmi yedi yeni offset anlaşması imzaladığını bildirmiştir. Bu anlaşmaların değeri, offset anlaşmasına bağlı olarak bildirilen 17,91 milyar dolarlık savunma ihracat sözleşmesinin yüzde 32,82'sine karşılık gelmektedir. Aynı yıl Amerikalı firmalar, önceki anlaşmalardan doğan yükümlülüklerini yerine getirmek üzere yirmi dört ülkeyle 464 offset işlemi gerçekleştirdiklerini bildirmiştir; bu işlemlerin fiilî değeri 4,52 milyar dolar, offset kredi değeri ise 5,10 milyar dolardır.^【16】

^{Son On Yılda Offset Anlaşmalarının Anlaşma, Firma ve Ülke Sayısı (}ABD Ticaret Bakanlığı⁾

Uzun dönemli veriler daha yüksek bir orana işaret etmektedir. 1993–2022 döneminde offset anlaşmalarının toplam değeri 142,12 milyar dolar olup, bu tutar imzalanan savunma ihracat sözleşmelerinin değerinin yaklaşık yüzde 56,46'sına karşılık gelmektedir. 2022 yılında kaydedilen yüzde 32,82'lik oran, büronun veri toplamaya başladığı 1993 yılından bu yana bildirilen en düşük orandır.^【17】

Kavramsal Çerçeve bölümünde sıralanan kategorilerin uygulamadaki ağırlıkları eşit değildir. Amerika Birleşik Devletleri'nde 2022 yılında bildirilen 464 offset işleminin faaliyet türlerine, fiilî değerine ve kredi değerine göre dağılımı aşağıdaki tabloda detaylandırılmıştır:

Amerika Birleşik Devletleri'nde 2022 yılında bildirilen offset işlemlerinin faaliyet türlerine göre dağılımı. Fiilî değer, gerçekleştirilen işlemin gerçek tutarını; kredi değeri ise çarpan uygulandıktan sonra yükümlülüğe sayılan tutarı göstermektedir. Kredi yardımı kaleminde 2022 yılında bildirilen işlem bulunmamaktadır.^【18】

^{2022 Offset İşlemlerinin Sayıya Göre Faaliyet Türü Dağılımı (}ABD Ticaret Bakanlığı⁾

Fiilî değere göre ilk üç kategori satın alma, yatırım ve teknoloji transferidir; bu üçü 2022 yılında bildirilen tüm offset işlemlerinin fiilî değerinin yüzde 68,11'ini oluşturmaktadır.^【19】

Tabloda kredi değerinin fiilî değere oranı kategoriler arasında değişmekte olup bu oranın en yüksek olduğu kalem ortak üretimdir.

Offset işlemlerinin yoğunlaştığı sektörler de kayıt altına alınmaktadır. 2020–2022 döneminde Amerika Birleşik Devletleri'nde bildirilen offset işlemlerinin fiilî değerinin yüzde 59,07'si imalat sektörlerinde, yüzde 40,93'ü ise hizmetler ve imalat dışı faaliyetlerde gerçekleşmiştir. İmalat içindeki en yüksek pay yüzde 21,32 ile uçak imalatına ait olup, bunu yüzde 13,32 ile diğer uçak parçaları ve yardımcı ekipman imalatı izlemektedir. Hizmetler ve imalat dışı faaliyetler içinde ise en büyük kalem yüzde 10,09 ile diğer finansal araçlardır. İşlem sayısı bakımından imalatın payı yüzde 66,77'dir.^【20】

Bu dağılım, offset işlemlerinin bir bölümünün alıcı ülkenin havacılık imalatı çevresinde toplandığını, önemli bir bölümünün ise üretim dışı faaliyetlerden oluştuğunu göstermektedir.

Offset, yalnızca alıcı ülkeyi ilgilendiren bir düzenleme değildir. Amerika Birleşik Devletleri'nde Kongre, 1984 yılında ilgili kanunda değişiklik yaparak offsetlerin ülkenin savunma sanayii tabanına etkisine ilişkin yıllık rapor sunulmasını zorunlu kılmıştır. Amerikan savunma yüklenicileri, kamu kurumlarına offsetlerin savunma satışlarının gerçekleşmesi için genellikle gerekli olduğunu bildirmektedir.^【21】

^{Offset İşlemlerinin Fiilî Değerinin Sektörlere Göre Dağılımı, 2020–2022 (}ABD Ticaret Bakanlığı⁾

Bununla birlikte aynı rapor, offsetin satıcı ülke bakımından doğurduğu riskleri de kaydetmektedir. Offset anlaşmalarının ve bunlara bağlı işlemlerin zorunlu biçimde sözleşmeye dahil edilmesi, offset faaliyetinin aksi hâlde ülke içinde yapılacak işin yerini alması durumunda savunma ihracatından elde edilecek ekonomik ve sanayi tabanına ilişkin faydaların bir kısmını ortadan kaldırabilmektedir. Zorunlu offset gereklilikleri, ülke içindeki alt yüklenici ve tedarikçiler için gelecekteki iş imkânlarını sınırlayabilmekte ve yurt içi sanayi tabanı bakımından olumsuz sonuçlar doğurabilmektedir. Teknoloji transferi türündeki offsetler ise yabancı ülkelerde araştırma geliştirme harcamalarını ve sermaye yatırımını artırabilmektedir.^【22】

Seçilmiş ülkelerde uygulanan offset oranları ile yükümlülüğün doğduğu asgarî sözleşme değerleri aşağıdaki tabloda detaylandırılmıştır:

Seçilmiş ülkelerde offset yükümlülüğü oranları ve yükümlülüğün doğduğu asgarî sözleşme değerleri. Tabloda boş bırakılan hücreler, kaynakta ilgili ülke için değer verilmediğini göstermektedir.^【23】

Bazı ülkeler yüzde yüzün üzerinde offset talep edip elde etmektedir: Polonya'nın bir Amerikan şirketiyle imzaladığı 3,5 milyar dolar değerindeki uçak anlaşmasında offset tutarının 5,5 milyar dolara ulaşması öngörülmüştür. Küçük ekonomilerde oranların düşük tutulmasının gerekçesi ise sanayi yapısının büyük offset paketlerini massetmekte zorlanmasıdır.^【24】

Uygulamanın hukuki biçimi de tek tip değildir. Ülkelerin çoğunda resmî offset kanunları, politikaları veya düzenlemeleri bulunmakla birlikte Almanya, Hindistan ve Japonya gibi istisnalar vardır; bu ülkelerde iyi bilinen gayriresmî offset politikaları işlemektedir.^【25】

Dünya Ticaret Örgütü bünyesindeki Kamu Alımları Anlaşması, offseti tanımlayan ve yasaklayan uluslararası bir metindir. Anlaşmanın tanımlar maddesinde offset, "yerli katkı kullanımı, teknoloji lisanslaması, yatırım, karşı ticaret" gibi yollarla "yerel kalkınmayı teşvik eden veya bir Tarafın ödemeler dengesi hesaplarını iyileştiren her türlü koşul veya taahhüt" olarak tanımlanmaktadır.^【26】

Anlaşmanın genel ilkeler maddesi, kapsama giren alımlar bakımından Taraflara ve bunların alım yapan kuruluşlarına herhangi bir offseti "talep etme, dikkate alma, dayatma veya uygulama" yasağı getirmektedir.^【27】

Bununla birlikte anlaşma, gelişmekte olan ülkeler için bir istisna öngörmektedir. Bu ülkeler katılım müzakerelerinde geçiş dönemi tedbirleri arasında offset uygulamasını da müzakere edebilmekte; ancak offsetin uygulanması veya dikkate alınmasına ilişkin her türlü şartın alım ilanında açıkça belirtilmesi gerekmektedir.^【28】

Yasağın Türkiye bakımından doğurduğu sonuç, Türkiye'de Hukuki ve Kurumsal Çerçeve bölümünde ele alınmaktadır.

Avrupa Savunma Ajansı'nın Offsetlere İlişkin Davranış Kuralları 1 Temmuz 2009'da yürürlüğe girmiştir. Ajans, düzenlemeyi tanıtan basın açıklamasında üç unsuru öne çıkarmıştır. Birincisi, kurallara katılan yirmi altı ülkenin ulusal offset politikalarını, mevzuatını, offset gerekliliklerine ilişkin ölçütleri ve usulleri yayımladığı bir offset portalının açılmasıdır. İkincisi, offsetlerin Avrupa savunma teknolojik ve sanayi tabanının hedefleriyle uyumlu biçimde kullanılmasının öngörülmesidir. Üçüncüsü ise offsetlere yüzde yüz üst sınır getirilmesidir: kurallara katılan hükümetler, ilgili alım sözleşmesinin değerini aşan offset talep etmeyecek ve kabul etmeyecektir. Düzenleme, Romanya dışındaki tüm Ajans katılımcısı üye devletler ile Norveç tarafından, bu tarihten sonra imzalanan offset anlaşmalarına uygulanmaktadır.^【29】

Savunma ve güvenlik alanındaki kamu alımlarını düzenleyen 2009/81/EC sayılı Avrupa Parlamentosu ve Konsey Direktifi ise metninde "offset" terimine yer vermemektedir.^【30】 Davranış Kuralları'nın Avrupa savunma tedarik hukuku içindeki yeri, Avrupa Komisyonu'nun offsetlere ilişkin rehber notunun yayımlanmasından önce kaleme alınmış bir incelemede ayrıca değerlendirilmiştir.^【31】

Türkiye, savunma sanayiini ve bağımsız askerî hareket kabiliyetini hedef alan ilk ambargoyla 1974 Kıbrıs Barış Harekâtı sırasında karşılaşmıştır.^【32】 Harekâtın ardından Amerika Birleşik Devletleri tarafından Türkiye'ye 1975–1978 yılları arasında ambargo uygulanmıştır.^【33】

Uygulanan silah ambargosunun, savunma teknolojilerinin temininde ve askerî iletişim ihtiyaçlarının karşılanmasında bağımsızlığın ve millî üretimin önemini o zamana kadar görülmemiş biçimde açığa çıkardığı belirtilmektedir. Harekâtın ardından yerli ve millî savunma sanayiini desteklemek amacıyla, askerî haberleşme ve elektronik ihtiyaçlarının hiçbir ülkeye bağlı kalınmadan karşılanması için Kara Kuvvetlerini Güçlendirme Vakfı öncülüğünde ASELSAN kurulmuştur.^【34】

Ambargonun yerli üretim üzerindeki etkisini inceleyen bir çalışmada, Türkiye'ye uygulanan Amerikan ambargosunun ülkenin modern savunma sanayii oluşturmaya yönelik politikalarının temelini oluşturduğu değerlendirilmekte; Türk Silahlı Kuvvetlerini Güçlendirme Vakfı'nın da bu ambargoyu ulusal savunma sanayiinde bir dönüm noktası olarak gördüğü aktarılmaktadır.^【35】

Aynı çalışmada, ambargonun ardından ortaya çıkan kamuoyu desteği kapsamında işçilerin bir günlük yevmiyelerini bağışladığı ve kampanyanın "Kendi Uçağını Kendin Yap" gibi sloganlarla desteklendiği; kampanyanın mali etkisinin mütevazı kalmasına karşın dönemin askerî personeli ve mühendislerinin açıklamalarına göre savunma sanayii bakımından önemli görüldüğü belirtilmektedir.^【36】

Çalışma, ambargonun etkisini ithalat ve ihracat oranlarıyla değil, kurulan firma sayısı ile firmaların içerik ve başarısı üzerinden incelemiştir; bunun gerekçesi olarak dönemin savunma sanayii ithalat, ihracat ve üretim verilerine ulaşmadaki güçlük gösterilmektedir.^【37】Bu yöntemle elde edilen veriler, dönemler arasında yıl sayısı farklı olduğu için yıl başına düşen firma sayısına çevrilerek aşağıdaki tabloda detaylandırılmıştır:

Dönemlere göre Türkiye'de bir yıl başına düşen, kurulan savunma sanayii firmalarının sayısı. Tabloda en yüksek değer, ambargonun sona ermesinden sonraki 1978–2008 döneminde görülmektedir. Çalışmanın yazarları bu değişimin teknolojik gelişmenin ve küreselleşmenin bir sonucu olarak da yorumlanabileceğini belirtmekte; buna karşılık dönemler arasında aritmetik bir yükselişin bulunmadığına dikkat çekmektedir.^【38】

Çalışmanın vardığı sonuç, 1975 ambargosunun Türkiye'de yerli savunma sanayii şuurunu yaratmış önemli bir dönüm noktası olduğu yönündedir.^【39】

Ambargo sonrası dönemde savunma ve havacılık alanındaki üretim kabiliyeti, yabancı üreticilerle kurulan ortaklıklar ve lisans altında üretim yoluyla geliştirilmiştir.

Türk Havacılık ve Uzay Sanayii'nin esas kuruluşu 28 Haziran 1973 tarihine dayanmaktadır.^【40】 Türkiye'nin ihtiyaç duyduğu uçakları üretmesi amacıyla kurulan Türk Uçak Sanayii Anonim Ortaklığı, 1984 yılında Türk-Amerikan ortak yatırım şirketi olarak yirmi beş yıllık bir ortaklığa dönüşmüştür. Yapılan çalışmalar sonucunda yabancı bir ülkeyle ortak yapım esasına göre savaş uçağı üretilmesi kararlaştırılmış ve uçak olarak Amerikan General Dynamics şirketinin F-16 uçakları tercih edilmiştir. Motor olarak seçilen General Electric yapımı F110-GE-100 modelinin Türkiye'de montaj ve üretimi için 25 Ocak 1985 tarihinde TUSAŞ Motor Sanayii A.Ş. resmen kurulmuş; şirketin hissedar yapısı yüzde 51 Türk, yüzde 49 General Electric olarak oluşturulmuştur.^【41】

Şirket, kurulduğu ilk yıllarda General Electric lisansı altında F110-GE-100 turbofan motorlarının üretim kabiliyetini kazanmış ve 1987 yılında ilk F110 motor üretimi ile sevkiyatını gerçekleştirmiştir.^【42】

Türk Havacılık ve Uzay Sanayii ise 2005 yılında gerçekleştirilen millîleşme hareketinin ardından hızlı bir büyüme sürecine girmiştir.^【43】 Bu dönemde uygulanan ortaklık ve lisans modelleri, savunma tedarikinde sanayi katılımını düzenleyen ilk yazılı çerçevenin oluşmasından öncedir; söz konusu çerçeve Düzenleyici Metinlerin Evrimi bölümünde ele alınmaktadır.

Türkiye'de savunma sanayii alanındaki merkezî yapı, 7 Kasım 1985 tarihli ve 3238 sayılı Savunma Sanayii ile İlgili Bazı Düzenlemeler Hakkında Kanun ile kurulmuştur.^【44】 Kanunun amacı, modern savunma sanayiinin geliştirilmesi ve Türk Silahlı Kuvvetleri'nin modernizasyonunun sağlanması olarak belirlenmiştir.^【45】

Kanunla kurulan yapının adı Savunma Sanayii Geliştirme ve Destekleme İdaresi Başkanlığı'dır. Bu yapı 1989 yılında 390 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile Savunma Sanayii Müsteşarlığı olarak yeniden düzenlenmiş; Müsteşarlık 2017 yılında 696 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile Cumhurbaşkanı'na bağlanmış, 2018 yılında ise 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile Savunma Sanayii Başkanlığı adını almıştır.^【46】

3238 sayılı Kanun'un tanımlar, Savunma Sanayii Yüksek Koordinasyon Kurulu, kurulun görevleri, Savunma Sanayii İcra Komitesi ve komitenin görevlerine ilişkin maddeleri, 2 Temmuz 2018 tarihli ve 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile yürürlükten kaldırılmıştır.^【47】Ancak Anayasa Mahkemesi, 7 Aralık 2023 tarihli ve E: 2021/125, K: 2023/213 sayılı kararıyla söz konusu maddelerin —Müsteşarlığın görevlerini düzenleyen onuncu maddenin birinci fıkrası da dahil olmak üzere— yürürlükten kaldırılmasını iptal etmiştir. Kanun'un ulusal mevzuat sisteminde yayımlanan güncel metninde ilgili maddeler yine de mülga kaydıyla yer almakta olup Başkanlığın kuruluşu ve görevleri fiilen 7 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi üzerinden yürütülmektedir.^【48】

Başkanlığın kuruluşu, görev ve yetkileri hâlen 15 Temmuz 2018 tarihli ve 30479 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 7 sayılı Savunma Sanayii Başkanlığı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenlenmektedir. Kararnamenin üçüncü maddesi uyarınca Cumhurbaşkanı'na bağlı ve tüzel kişiliği haiz Savunma Sanayii Başkanlığı kurulmuştur.^【49】

Offset, bu kararnamede iki ayrı görev hükmünde adıyla anılmaktadır. Savunma Sanayii İcra Komitesi'nin görevlerini düzenleyen altıncı maddenin (d) bendi uyarınca Komite, "savunma sanayii ürünleri ihracatı ve offset ticareti ile karşılıklı ticaret konusunda kararlar almak"la görevlidir. Başkanlığın görevlerini düzenleyen yedinci maddenin (ğ) bendi ise Başkanlığa "savunma sanayii ürünleri ihracatı ve offset ticareti konularını koordine etmek" görevini vermektedir.^【50】

Kararnamenin beşinci maddesi uyarınca Savunma Sanayii İcra Komitesi; Cumhurbaşkanının başkanlığında, Cumhurbaşkanının görevlendireceği Cumhurbaşkanı yardımcısı, Hazine ve Maliye Bakanı, İçişleri Bakanı, Millî Savunma Bakanı, Sanayi ve Teknoloji Bakanı, Genelkurmay Başkanı ve Savunma Sanayii Başkanından oluşmaktadır. Sanayi ve Teknoloji Bakanı bu maddeye, 2 Mart 2021 tarihli ve 31411 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 71 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin birinci maddesiyle eklenmiştir.^【51】

Savunma Sanayii Başkanlığı; Savunma Sanayii İcra Komitesi ve Savunma Sanayii Destekleme Fonu ile birlikte 3238 sayılı Kanun'la oluşturulan sistemin yürütme mekanizması olarak nitelendirilmektedir.^【52】 Komite, Fon'un karar mekanizmasıdır ve Komite'nin sekretarya hizmetleri Başkanlık tarafından yürütülmektedir.^【53】

Fon, 3238 sayılı Kanun'un amacının gerçekleştirilebilmesi için Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası nezdinde kurulmuştur. Kanun, Fon'un kaynakları arasında her yıl bütçeye bu amaçla konulacak ödeneği, Türk Silahlı Kuvvetleri'ni güçlendirmek amacıyla kurulmuş vakıflardan yapılacak transferleri ve kanunla kurulan diğer fonlardan Cumhurbaşkanınca belirlenecek miktarda yapılacak aktarmaları saymaktadır.^【54】 Başkanlığın bütçesi ise Fon'un yüzde ikisini aşmayacak miktardan oluşmakta; bu miktar Cumhurbaşkanınca azamî yüzde elli oranında artırılabilmektedir.^【55】

Fon, offset uygulamasıyla da doğrudan bağlantılıdır: 2003 tarihli yönergede teknolojik iş birliği ve Ar-Ge niteliğindeki offset faaliyetleri için öngörülen geri ödemelerin bu Fon'a yapılacağı düzenlenmiştir.

Savunma tedariki, genel kamu alımı rejiminin dışında tutulmuştur. 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu'nun istisnaları düzenleyen üçüncü maddesinin (b) bendi uyarınca, savunma, güvenlik veya istihbarat alanlarıyla ilişkili olduğuna veya gizlilik içinde yürütülmesi gerektiğine Cumhurbaşkanı veya ilgili bakanlık tarafından karar verilen alımlar, ceza ve ihalelerden yasaklama hükümleri hariç bu Kanuna tabi değildir.^【56】

Genel kamu alımı rejiminde yerlileştirmeye yönelik araç ise fiyat avantajıdır. Kanunun yerli isteklilerle ilgili düzenlemeleri içeren altmış üçüncü maddesi uyarınca, yaklaşık maliyeti eşik değerin altında kalan ihalelerde yalnızca yerli isteklilerin katılabileceğine ilişkin düzenleme yapılabilmekte; hizmet alımı ve yapım işi ihalelerinde yerli istekliler lehine, mal alımı ihalelerinde ise yerli malı teklif eden istekliler lehine yüzde on beş oranına kadar fiyat avantajı sağlanabilmektedir.^【57】

Türkiye, Dünya Ticaret Örgütü bünyesindeki Kamu Alımları Anlaşması'na taraf değildir. Örgütün kayıtlarına göre Türkiye, 4 Haziran 1996 tarihinden itibaren Kamu Alımları Komitesi'nde gözlemci olarak yer almakta olup Anlaşma'ya katılım müzakeresi yürüten ülkeler arasında gösterilmemektedir.^【58】

Türkiye'de sanayi katılımı ve offset uygulamalarının usul ve esasları, Savunma Sanayii Başkanlığı ve selefi Savunma Sanayii Müsteşarlığı tarafından yayımlanan bir dizi metinle belirlenmiştir. Bu metinlerin adları, hukuki nitelikleri, yükümlülüğün ölçüldüğü taban, düzenledikleri yükümlülük türleri ve yaptırım rejimleri bakımından gösterdikleri farklılıklar aşağıdaki tabloda detaylandırılmıştır:

Savunma tedarikinde sanayi katılımı ve offset uygulamalarını düzenleyen metinlerin karşılaştırması. Boş bırakılan hücreler, ilgili metinde o başlıkta bir düzenleme bulunmadığını veya metnin niteliği gereği böyle bir hükme yer vermediğini göstermektedir.^【59】

Zincirin bilinen ilk halkası, 2003 yılında yayımlanan Savunma Tedarik İşlemlerinde Offset Uygulamaları Yönergesi'dir. Metnin başlığında "offset" tek başına yer almakta, "sanayi katılımı" ifadesi bulunmamaktadır.^【60】

Yönerge on yedi bölümden oluşmakta; temel ilkeler, teklif verme, değerlendirme esasları, ön onay, kredilendirme, eskalasyon, banka teminat mektubu ve cezai yaptırımlar, mücbir sebepler, rapor verme, kontrol ve iptal yetkisi, uyuşmazlıkların çözümü ve yürürlük başlıklarını içermektedir.^【61】

Metnin tanımlar bölümü, offset sayılan işlemleri dört kalemde saymaktadır: savunma ürün ve hizmetlerinin ihracı; öncelikli sanayi ve hizmet sektörlerinde ürün ve hizmetlerin yeni dış pazarlara ihracı veya mevcut pazarlarda ihracat artışı; ana tedarik sözleşmesi kapsamında taahhüt edilenin üzerinde gerçekleştirilen yurt içi net katma değer; proje kapsamı dışında kalan, ihracata yönelik olarak savunma sanayii veya diğer yüksek teknoloji gerektiren alanlarda teknolojik iş birliği, yeni ve tevsi yatırım, Ar-Ge ve eğitim faaliyetleri.^【62】

Yönerge, bu kalemlerden birincisini —savunma ürün ve hizmet ihracatını— "doğrudan offset" olarak anmaktadır.^【63】

Yönergenin temel ilkeler bölümü, yükümlülüğün doğduğu eşiği asgarî ithal bedeli 5 milyon ABD doları veya eşdeğeri olan projeler olarak belirlemiştir. Yüklenici tarafından taahhüt edilecek offset oranı ise proje bedelinin ithal kısmının yüzde ellisinden az olamamaktadır. Asgarî ithal bedeli, projenin özelliği dikkate alınarak Müsteşarlık tarafından değiştirilebilmektedir.^【64】

Yönerge, offset yükümlülüğünün yalnızca ana yükleniciyle sınırlı olmadığını da öngörmüştür: ana tedarik sözleşmesine konu proje çerçevesinde yer alan alt yüklenici ve taşeronlardan da offset alınmakta, bunlarla yapılacak offset sözleşmeleri aynı yönerge hükümlerine tabi olmaktadır.^【65】

Aynı bölümde, teknolojik iş birliği ve Ar-Ge niteliğindeki offset faaliyetleri için bir geri ödeme yükümlülüğü öngörülmüştür. Buna göre, kazanılan yeteneklerin önemine göre ve Müsteşarlığın değerlendirmesine tabi olarak, söz konusu faaliyetlerin katsayı ile çarpılmamış bedelinin yüzde otuz ilâ ellisi, offsetten yararlanan tarafından, Müsteşarlığın uygun göreceği bir ödeme planı çerçevesinde ve en geç altı yıl içinde, ABD doları veya eşdeğeri döviz cinsinden faizsiz olarak Savunma Sanayii Destekleme Fonu'na ödenmektedir. Offset kapsamında bir kamu kuruluşunun yetenek kazanması hâlinde bu tutar, ilgili kamu kuruluşu tarafından ürün veya hizmet olarak Türk Silahlı Kuvvetleri'ne ödenebilmektedir.^【66】

Yönerge ayrıca, ana tedarik sözleşmesi kapsamında alınan veya alınması gereken ürün ve hizmetlerin offset olarak değerlendirilemeyeceğini; offset sözleşmesinin yürürlük süresinin ana tedarik sözleşmesininkiyle eşit olmasının esas olduğunu, ancak Müsteşarlığın uygun görmesi hâlinde bu süreden en çok iki yıl fazla olabileceğini hükme bağlamıştır.^【67】

14 Şubat 2007 tarihli Sanayi Katılımı / Offset Uygulamaları Yönergesi, başlığında "sanayi katılımı" ifadesine yer veren ilk metindir.^【68】 Yönerge boyunca uygulama, kısaltılmış biçimiyle "SK/O" olarak anılmaktadır. Metin, amacını 3238 sayılı Kanun'un 10. maddesinin (i) bendindeki "offset ticareti ve savunma sanayi ürünleri ihracatını koordine etmek" hükmü kapsamında uygulama esaslarını belirlemek olarak tanımlamaktadır.^【69】 Bu hüküm, Türkiye'de Hukuki ve Kurumsal Çerçeve bölümünde ele alındığı üzere 2018'de yürürlükten kaldırılmış ve aynı görev 7 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'ne taşınmıştır. Metin on dört bölüm ile üç ekten oluşmaktadır.^【70】

Yükümlülüğün ölçüldüğü taban bu metinde değişmiştir. Tedarik sözleşmesi bedeli 10 milyon ABD doları ve üzeri olan projeler için geçerli olmak üzere, yüklenici tarafından taahhüt edilecek SK/O oranı tedarik sözleşmesi bedelinin en az yüzde ellisi olarak belirlenmiştir.^【71】 Böylece 2003 yönergesinde proje bedelinin ithal kısmı üzerinden hesaplanan oran,^【72】 tedarik sözleşmesi bedelinin tamamı üzerinden hesaplanır hâle gelmiştir.^【73】 Metin ayrıca, bu bedelin ve oranın projenin özelliği dikkate alınarak ilgili teklife çağrı dokümanında değiştirilebileceğini öngörmektedir.^【74】

Yönergede yerli firmaların yurt dışı pazarlarda desteklenmesine yönelik bir hüküm de yer almaktadır. Buna göre, yabancı bir devlete savunma ve havacılık ürün veya hizmeti ihraç eden yerli firmaların bu ihracat kapsamında doğan SK/O yükümlülüklerinin, o ülkenin Müsteşarlığa karşı SK/O yükümlülüğü bulunan firmalarının taahhütleriyle takas edilmesi hususu Müsteşarlık tarafından değerlendirilmektedir.^【75】

Yaptırım rejimi bakımından yönerge, yükleniciden toplam SK/O taahhüdünün yüzde altısı oranında banka teminat mektubu alınmasını öngörmektedir. Program dönemi ise offset sözleşmesi yürürlük süresi üç yıla kadar olan projelerde sürenin tamamını, üç yıldan fazla olanlarda ikişer yıllık dilimleri kapsamaktadır.^【76】 Yükümlülüğün sözleşmede belirtilen süre ve şartlarda yerine getirilmemesi hâlinde, ilgili program dönemi sonu itibarıyla yerine getirilmeyen SK/O miktarına altı ay süresince geciken her ay için aylık yüzde bir oranında para cezası uygulanmakta; para cezasının uygulanması yükleniciyi taahhüdünü yerine getirme sorumluluğundan kurtarmamaktadır.^【77】

Yönergenin ekleri arasında bir katsayılar tablosu bulunmaktadır.^【78】 Metin, yayımlandığı tarihte yürürlüğe giren bir düzenleme olarak kurgulanmıştır.^【79】

Nisan 2011'de yayımlanan ve SSM-YN-022 belge numarasını taşıyan Sanayi Katılımı/Offset Rehberi, metnin türünün değiştiği noktadır.^【80】 Rehber kendi amacını, Müsteşarlık tarafından uygulanmakta olan sanayi katılımı/offset faaliyetlerine ilişkin usul ve esasları "kamuoyuna ve ilgililere tanıtmak" olarak tanımlamaktadır.^【81】

Rehberin ekinde yer alan ve yüklenici adaylarından istenen teklif başlıkları arasında "sanayileşme politikası" ile "yerli sanayi katılımı" bulunmaktadır.^【82】 Aynı ekte "teknoloji ve yetenek kazanımı" başlığı da yer almaktadır.^【83】 Sonraki metinlerin yapısını oluşturacak kavramlar, bu tarihte henüz teklif başlıkları düzeyinde metne girmiştir.

20 Aralık 2019 tarihli ve 1.0 sürüm numaralı Sanayileşme Süreçleri Rehber Dokümanı'nın başlığında ne "offset" ne de "sanayi katılımı" ifadesi yer almaktadır; bunların yerini "sanayileşme süreçleri" ifadesi almıştır.^【84】 Dokümanın uygulama kapsamı, 2018/11536 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı eki esaslar çerçevesinde yürütülen projeler olarak tanımlanmıştır.^【85】

Sekiz bölümden oluşan metinde yükümlülükler sırasıyla yerli katkı yükümlülüğü, teknoloji ve ürün kazanımı (TÜK) yükümlülüğü ve offset yükümlülüğü olarak düzenlenmiştir. Offset, bu yapıda üç yükümlülükten biri olarak yer almaktadır.^【86】

Metinde 2007 yönergesinin A, B ve C kategorileri bulunmamakta; offset ihracat türü ve teknolojik iş birliği türü olmak üzere iki türe ayrılmaktadır. Offset yükümlülüğünün oranı, altında endüstriyel iş birliği yükümlülüğü bulunmaması hâlinde tedarik sözleşmesi bedelinin en az yüzde yetmişi olarak belirlenmiştir.^【87】

Offset yükümlülüğü olan projelerde Başkanlık ile yüklenici arasında ayrı bir offset sözleşmesi imzalanmakta ve bu sözleşme tedarik sözleşmesinin eki olarak yer almaktadır.^【88】

Doküman, uygulamanın dışında tutulan proje türlerini de saymaktadır: Türkiye'nin taraf olduğu uluslararası konsorsiyum veya iş birliğiyle gerçekleştirilecek projeler, Ar-Ge ve yatırım projeleri, NATO ajansları üzerinden yapılan tedarik projeleri, yapılabilirlik etütleri ve danışmanlık hizmetleri, acil alım projeleri, yapım işlerine yönelik projeler ve tedarikler, lojistik destek projeleri ile içinde deneme yanılma ve teknoloji gösterimi barındıran özgün nitelikli modernizasyon projeleri.^【89】

Başkanlığın internet sitesinde 2023 yılı belgesi olarak yayımlanan Sanayileşme Süreçleri Rehber Dokümanı, belge üzerinde 3.0 sürüm numarasını ve 7 Aralık 2022 yayım tarihini taşımaktadır.^【90】

Otuz sayfalık metin, 2019 sürümünün üçlü yükümlülük yapısını korumakta; buna ek olarak TÜK yükümlülüğü dışındaki TÜK faaliyetleri ile offset yükümlülüğü dışındaki offset faaliyetleri başlıklı iki bölüm daha içermektedir. Böylece bölüm sayısı sekizden ona çıkmış, metne beş ek eklenmiştir.^【91】

"Sanayi katılımı" ifadesi bu sürümde de kullanılmaktadır. 2007 yönergesinde uygulamanın bütününü adlandıran ifade, 3.0 sürümünde sanayileşme sözleşmesinin ekinde yer alan Sanayi Katılımı Planı'nı adlandırmaktadır.^【92】 Başkanlığın yayımladığı yükümlü firmalar listesi de Savunma Sanayii Başkanlığına Taahhüdü Bulunan Firmalar Listesi adını taşımaktadır.^【93】

Aşağıdaki esaslar, Başkanlığın yayımladığı en güncel metin olan Sanayileşme Süreçleri Rehber Dokümanı'nın 3.0 sürümüne dayanmaktadır.

Rehberin kapsamı, Başkanlık tarafından yürütülen projelerdeki sanayileşme ve offset faaliyetleri olarak belirlenmiştir.^【94】

İhracat türü offset, savunma, anayurt güvenliği, havacılık ve uzay sanayii alanlarındaki ürün ve hizmet ihracatını ifade etmektedir.^【95】

^{Uygulama Esaslarını Temsil Eden Görsel (Yapay Zekâ ile Oluşturulmuştur)}

Endüstriyel iş birliği ise, offset sözleşmesi kapsamında yabancı yüklenici tarafından gerçekleştirilmesi gereken ve tedarik sözleşmesi imzalanmadan önce koşulları ile kapsamı tanımlanan üretim, risk sermayesi, şirketleşme, teknoloji transferi, ortak pazarlama ve ihracat, ortak üretim ile yatırım gibi faaliyetleri karşılamaktadır.^【96】 Çözüm ortağı, Sanayi Katılımı Planı'nda yer alan belirli sistem, alt sistem, bileşen, iş veya hizmet kalemlerini geliştirmek ve ifa etmek üzere belirlenmiş, yüklenici dahil yerli firmaları ifade etmektedir.^【97】

Rehberin genel esasları, yükümlülüğün türünü yüklenicinin niteliğine bağlamaktadır.

Yüklenicisi yerli olan projeler için, yerli katkı yükümlülüğü ile teknoloji ve ürün kazanımı yükümlülüğünden oluşan bir sanayileşme yükümlülüğü tanımlanmakta ve yükleniciyle sanayileşme sözleşmesi imzalanmaktadır. Sanayileşme sözleşmesi, tedarik sözleşmesinin ekidir.^【98】

Yüklenicisi yabancı olan projeler için ise offset yükümlülüğü tanımlanmakta ve yükleniciyle offset sözleşmesi imzalanmaktadır; bu sözleşme de tedarik sözleşmesinin ekidir. Başkanlığın uygun bulması hâlinde, yerli yüklenici altında yer alan yabancı alt yükleniciler için de offset yükümlülüğü tanımlanmakta ve bu alt yüklenicilerle ayrıca offset sözleşmesi imzalanmaktadır.^【99】

Offset yükümlülüğü; ihracat türü offset ve teknolojik iş birliği türü offset ile Başkanlığın uygun bulması hâlinde endüstriyel iş birliğinden oluşmaktadır. Yüklenici tarafından Başkanlık veya diğer kamu kurum ve kuruluşlarınca yürütülen ihale, alım ve projeler kapsamında sağlanan ürün ve hizmetler, offset sözleşmesinde tanımlanan yükümlülüklere sayılmamaktadır.^【100】

Teminat oranı her iki rejimde de aynıdır. Sanayileşme sözleşmesi kapsamında yükleniciden, sözleşmenin yürürlüğe girdiği tarihteki sanayileşme yükümlülüklerinin toplamının yüzde altısı oranında teminat alınmaktadır.^【101】 Offset sözleşmesi kapsamında da yükleniciden veya yabancı alt yükleniciden, sözleşmenin yürürlüğe girdiği tarihteki offset yükümlülüklerinin toplamının yüzde altısı oranında teminat mektubu alınmaktadır.^【102】

Yüklenici, yükümlülüklerini yerine getirirken teminat masrafları dahil Başkanlığa herhangi bir mali yük getirmemektedir. Tedarik sözleşmesi bedelinin herhangi bir nedenle artırılması veya azaltılması hâlinde, toplam yükümlülüklerin değeri de bir sözleşme değişikliğiyle bu artış veya azalışla orantılı olarak değiştirilmektedir.^【103】

Yerli katkı yükümlülüğü; Yurt İçi Katma Değer (YİKD) yükümlülüğü, yan sanayi ve KOBİ iş payı yükümlülüğü ile Endüstriyel Yetkinlik Değerlendirme ve Destekleme Programı (EYDEP) iş payı yükümlülüğünden oluşmaktadır.^【104】 Bu oranlar tedarik sözleşmesinin sanayileşme maddesinde ve sanayileşme sözleşmesinde yer almaktadır.^【105】

YİKD yükümlülüğü, teklif bedelinin belirli bir yüzdesi olacak şekilde Başkanlık tarafından belirlenmekte ve teklife çağrı dokümanı içindeki sanayileşme esaslarında gösterilmektedir. Gerçekleşen YİKD tutarı; bir ürün veya hizmetin fatura bedeli içinde, o ürün veya hizmetin üretilmesi sırasında yurt içinden sağlanan hammadde, malzeme, ürün, hizmet ve işçilik bedelleri ile seyahat, konaklama, yemek, danışmanlık ve posta gibi idari masraflar hariç olmak üzere ilgili genel yönetim giderlerinin ve yerli firmalarca elde edilen kârlar ile ilgili vergilerin toplamından elde edilmektedir.^【106】

Yan sanayi ve KOBİ iş payı yükümlülüğü, YİKD içinde teklif bedelinin en az yüzde yirmi biri olacak şekilde belirlenmektedir. Yüklenicinin kendisi KOBİ niteliğindeyse doğrudan yüklenici tarafından yapılan işler de bu paya dahil edilmektedir. Yüklenicinin hissedarı olduğu firmalarca gerçekleştirilen YİKD tutarı, yüklenicinin sahip olmadığı hisse oranıyla çarpılarak hesaplanmaktadır.^【107】

EYDEP iş payı yükümlülüğü, yan sanayi ve KOBİ firmalarınca gerçekleştirilecek işlerin en az yüzde yetmişi olacak şekilde belirlenmektedir. Program değerlendirmesi sonucunda A, B veya C seviyesinde bulunan firmaların gerçekleştirdiği faaliyetler bu paya girmekte; bu payın gerçekleşmesinde YİKD hesabı yapılmayıp ilgili firmalarca düzenlenen faturaların bedelleri esas alınmaktadır. Yüklenici, projede görev alan tüm firmaların programa başvurmasını ve distribütörlüğü yapılanlar dışındaki tüm ürünlerin YETEN Portali üzerinden kaydedilmesini sağlamakla yükümlüdür.^【108】

Yükümlülükler, sanayileşme sözleşmesinin ekinde yer alan Sanayi Katılımı Planı doğrultusunda yerine getirilmektedir. Tedarik sözleşmesi kapsamında çözüm ortağıyla birlikte geliştirilecek kalemler ile bu faaliyetleri gerçekleştirecek yerli alt yükleniciler, teklife çağrı dokümanı ve yüklenici adayının teklifi dikkate alınarak bu planda belirtilmektedir. Plan, sanayileşme sözleşmesinde belirtilen sürelerde Başkanlık onayına sunulmakta ve nihai hâle getirilmektedir.^【109】

Planda yapılacak her değişiklik Başkanlık onayına tabi olmakla birlikte, plan sözleşme değişikliği yapılmaksızın güncellenmektedir. Başkanlık tarafından yüklenicinin plana aykırı davrandığının tespit edilmesi hâlinde bir bildirim yapılmakta ve yükleniciye otuz gün süre tanınmaktadır; oluşan cezanın Başkanlığın yazılı talep tarihinden itibaren otuz gün içinde ödenmemesi durumunda tahsil yoluna gidilmektedir.^【110】

Teknoloji ve ürün kazanımı yükümlülüğü, yüklenicinin savunma, havacılık, anayurt güvenliği ve uzay alanlarında teknoloji veya ürün kazanımına ilişkin olarak; yurt içindeki şirketler, kurum ve kuruluşlar tarafından —yüklenicinin kendisi hariç— gerçekleştirilecek tasarım, geliştirme, üretim, entegrasyon, doğrulama ve test, sertifikasyon, kalifikasyon ve altyapı faaliyetlerine her tür desteği sağlaması suretiyle yerine getirilmektedir. Yükümlülük oranı, teklif bedelinin en az yüzde ikisi olacak şekilde Başkanlık tarafından belirlenmektedir.^【111】

Yüklenici, bu kapsamda planlanan faaliyetlere yönelik herhangi bir resmî işlem başlatılmadan ve herhangi bir sözleşme veya sipariş emri imzalanmadan önce, her bir faaliyet için ön onay başvurusu yapmaktadır; Başkanlıktan ön onay alınmadan gerçekleştirilen faaliyetler yükümlülük gerçekleşmesi olarak kabul edilmemektedir. Yerli katkı yükümlülüğü kapsamındaki faaliyetlerin gerçekleştirilmesi için sağlanan destekler bu yükümlülüğe sayılmamaktadır. Faaliyetler Başkanlık tarafından da belirlenip yükleniciye bildirilebilmekte; yüklenici bildirilen faaliyeti yerine getirmekle yükümlü olmaktadır.^【112】

Faaliyetin tamamlanmasını izleyen otuz gün içinde yüklenici tarafından bir rapor sunulmakta; Başkanlık raporu inceleyerek gerçekleşmeyi tespit etmektedir. Başkanlık, rapora ilişkin olarak yükleniciden ve faaliyetten yararlanan kuruluşlardan her türlü belge ve bilgiyi isteme ve bunları yerinde inceleme hakkına sahiptir; gerekli görürse bu incelemeyi, ücreti yüklenici tarafından karşılanmak üzere bağımsız bir denetleme kuruluşuna yaptırabilmektedir.^【113】

^{Teknoloji ve Ürün Kazanımı Yükümlülüğünü Temsil Eden Görsel (Yapay Zeka İle Oluşturulmuştur)}

Yaptırım rejimi kademelidir. Sözleşmede belirtilen yükümlülük süresi sonunda gerçekleştirilmeyen yükümlülük bulunması hâlinde, gerçekleştirilmeyen tutarın yüzde altısı oranında ceza hesaplanmakta ve otuz gün içinde ödenmemesi hâlinde tahsil edilmekte, tahsil edilemezse teminat nakde çevrilmektedir. Cezanın tahsilinden sonra gerçekleştirilmeyen yükümlülük tutarı yüzde elli oranında artırılarak yükümlülüklere yeniden eklenmekte ve Başkanlık tarafından iki yılı aşmayacak bir ek süre tanınmaktadır. Yükümlülüğün bu sürenin sonunda da yerine getirilmemesi hâlinde, yerine getirilmeyen tutarın yüzde yirmi beşi oranında ceza hesaplanmaktadır.^【114】

Oran: Yabancı yüklenici için offset yükümlülüğü, endüstriyel iş birliği yükümlülüğünün bulunmaması hâlinde teklif bedelinin en az yüzde yetmişidir. Yerli yüklenici altında yer alacak yabancı alt yükleniciler bakımından oran, yabancı alt yüklenici ile imzalanacak sözleşme bedelinin en az yüzde yetmişi olarak uygulanmaktadır.^【115】 Bu oran, Dünyada Offset Uygulamaları bölümünde aktarılan ülke uygulamalarıyla karşılaştırıldığında yüksek grupta yer almaktadır.

Ön onay: Offset faaliyetlerinin gerçekleştirilmesine yönelik herhangi bir sözleşme veya sipariş emri imzalanmadan önce, her bir faaliyet için yüklenici tarafından ön onay başvuru tablosu doldurularak Başkanlığa başvurulmaktadır. Başkanlıktan yazılı ön onay veya ön onay revizyonu alınmadan gerçekleştirilen faaliyetler, diğer esaslara uygun olsa dahi offset olarak kabul edilmemekte ve kredilendirilmemektedir.

Offset sözleşmesinde tanımlanmış projeler için ön onay alınması gerekmemekte; ancak sözleşmede belirtilen içerik, takvim, faaliyeti gerçekleştiren firma veya bedel gibi bilgilerde değişiklik olması ya da sözleşmede belirsiz bırakılan bu bilgilerin kesinleşmesi hâlinde ön onay başvurusu yapılmaktadır.

Başvurular, ekte yer alan katsayı tablosu da dikkate alınarak değerlendirilmekte ve sonuç yükleniciye bildirilmektedir; başvuru tarihinden itibaren altmış gün içinde sonucu bildirilmeyen başvurular reddedilmiş sayılmaktadır. Verilen ön onaylar; süre, bedel, firma, ülke, ürün ve fikrî mülkiyet hakları gibi açılardan sınırlandırılabilmektedir.^【116】

Kredilendirme: Kredilendirme talebi, offset sözleşmesinde belirtilen biçimde ve ekte formatı verilen kredilendirme raporu ile faturalar, gümrük çıkış beyannameleri ve banka dekontları gibi destekleyici belgelerin Başkanlığa sunulmasıyla yapılmaktadır. ^【117】

Kredilendirme, ilgili faaliyet için verilen ön onayda belirtilen çerçeve ve koşullarda, Başkanlık tarafından belirlenecek katsayılar kullanılarak gerçekleştirilmektedir. Yüklenicinin offset yükümlülüklerini yerine getirirken yaptığı seyahat, konaklama, yemek ve danışmanlık gibi idari masraflar offset faaliyeti olarak kredilendirilmemektedir.

İhracat türü offset faaliyetlerinin kredilendirilmesi YİKD temel alınarak yapılmakta ve YİKD tutarları Başkanlık tarafından doğrulanmaktadır; Başkanlık gerekli görürse, doğrulama için sunulan belgelerin masrafı yükleniciye ait olmak üzere bağımsız bir denetim kuruluşu tarafından incelenmesini isteyebilmektedir. Teknolojik iş birliği türü offset kapsamındaki faaliyetlerin kredilendirilmesinde ise kazanılan teknolojinin, yatırımın ve bu kapsamda değerlendirilebilecek diğer faaliyetlerin değeri esas alınmaktadır.^【118】

Fazla kredinin aktarılması: Yüklenici tarafından bir offset yükümlülüğünün üzerinde gerçekleştirilen fazla kredi, Başkanlığın uygun görmesi hâlinde aynı offset sözleşmesi kapsamında diğer offset türlerine ya da yüklenicinin taraf olduğu diğer offset sözleşmelerine aktarılabilmektedir. Aktarım, ihracat kapsamında gerçekleştirilen fazla kredi ile teknolojik iş birliği kapsamında gerçekleştirilen fazla kredi bakımından ayrı ayrı düzenlenmiştir. Proje kapsamında yüklenicinin alt yüklenicisi olan firmanın gerçekleştirdiği offset faaliyetlerine ilişkin kredi de aktarıma konu edilebilmektedir.^【119】

Takip ve yaptırım: Yüklenicinin offset sözleşmesinde yer alan yükümlülüklerinin gerçekleşme durumu her program dönemi sonunda Başkanlık tarafından değerlendirilmektedir. Yükümlülüklerin süresinde ve şartlarına uygun yerine getirilmemesi hâlinde, gerçekleştirilmeyen yükümlülüğün yüzde altısı oranında ceza hesaplanmakta; ceza otuz gün içinde ödenmezse tahsil edilmekte, tahsil edilemezse teminat mektubu nakde çevrilmektedir. Gerçekleştirilmeyen yükümlülük tutarı ise bir sonraki program dönemine sabit bir oranla (LIBOR+2, EURIBOR+2 gibi) artırılarak eklenmektedir. Cezaya tabi tutulmuş yükümlülükler, takip eden program dönemlerinde yeniden cezaya tabi tutulmamaktadır.^【120】

Son program dönemi sonunda gerçekleştirilmemiş yükümlülük bulunması hâlinde durum yükleniciye yazılı olarak bildirilmekte ve otuz gün içinde, yükümlülüğün ne şekilde ve ne zaman gerçekleştirileceği konusunda görüşmelere başlanmaktadır.^【121】

Görüşmelerin başlamasından sonraki otuz gün içinde anlaşma sağlanamaması veya anlaşmaya rağmen yükümlülüğün yerine getirilememesi hâlinde, gerçekleştirilmeyen yükümlülüğün yüzde altısı oranında ceza, program dönemleri itibarıyla tahakkuk ettirilen cezaya ek olarak tahsil edilmektedir.^【122】 Gecikmeden kaynaklanan ödemenin yapılması, yüklenicinin offset sözleşmesi altındaki yükümlülüklerini ortadan kaldırmamaktadır.^【123】

Rehberin Ek-4'ünde yer alan katsayı tablosu, offset faaliyetlerini türüne ve konusuna göre aralıklarla derecelendirmektedir. İhracat türü offsette platform ihracatı ile sistem ve hizmet ihracatına uygulanan katsayılar aşağıdaki tablolarda detaylandırılmıştır:

İhracat türü offset faaliyetlerinde uygulanan kredilendirme katsayıları. Kaynakta katsayılar platform ihracatı ile sistem ve hizmet ihracatı olmak üzere iki grup hâlinde verilmiş, KOBİ iş payına tanınan bir puanlık artış her iki grup için ayrı ayrı belirtilmiştir. Katsayılar tek bir değer olarak değil aralık olarak düzenlenmiş olup, her faaliyete uygulanacak kesin katsayı Başkanlığın verdiği ön onayda tespit edilmektedir.^【124】

Bu türde en yüksek katsayı aralığı, belgede tek tek sayılan sekiz teknoloji alanına tanınmıştır: ağ merkezli savaş, komuta kontrol ve bilgi yönetim sistemleri, yazılım, elektronik harp, füze güdüm ve kontrol, sensör sistemleri, sistem entegrasyonu ile uydu ve uzay teknolojileri. Teknolojik iş birliği, yatırım ve Ar-Ge desteği gruplarına uygulanan katsayılar aşağıdaki tabloda detaylandırılmıştır:

Teknolojik iş birliği türü offset faaliyetlerinde uygulanan kredilendirme katsayıları. Kaynakta bu katsayılar teknolojik iş birliği, yatırım ve Ar-Ge desteği olmak üzere üç grup hâlinde düzenlenmiş olup, tablodaki grup sütunu bu ayrımı yansıtmaktadır. Tüm faaliyetler savunma, anayurt güvenliği, havacılık ve uzay sanayii alanlarıyla sınırlıdır.^【125】

Rehber, henüz bir yükümlülüğü bulunmayan kuruluşların önceden faaliyet gerçekleştirmesine de imkân tanımaktadır. Başkanlığa karşı teknoloji ve ürün kazanımı yükümlülüğü bulunmayan bir firma, kurum veya kuruluş tarafından Başkanlıktan ön onay alınarak gerçekleştirilen faaliyetler, ilgili kuruluşun gelecekteki olası yükümlülüklerine sayılabilmektedir. Başkanlık tarafından tespit edilen gerçekleşmeler, ileride bir sanayileşme sözleşmesi imzalanması hâlinde, yüklenicinin yazılı talebi ve Başkanlığın uygun görmesiyle bu sözleşme kapsamındaki yükümlülüklere birebir aktarılabilmektedir. Gerçekleşmenin tespit edilip bildirilmesinden itibaren beş yıl içinde kullanılmayan gerçekleşmeler iptal edilmektedir. Offset yükümlülüğü bulunmayan firmalar bakımından da benzer bir düzenleme öngörülmüştür.^【126】

Sanayileşme ve offset teklifleri, sanayileşme esasları ile offset esaslarına göre hazırlanmakta ve teklife çağrı dokümanına verilen yanıtla birlikte, ancak ayrı bir dosya hâlinde ve kapalı zarfta Başkanlığa sunulmaktadır. Esaslarda ve eklerinde yer alan hüküm ve şartları kabul etmeyen, koşullu veya kısmen kabul eden teklifler değerlendirmeye alınmamaktadır.^【127】

^{Sanayi Katılımı / Offset’i temsil eden görsel (Yapay Zekâ ile oluşturulmuştur)}

Yerli yüklenici adaylarının sanayileşme puanı, beş bileşenin ağırlıklı toplamından oluşan bir formülle hesaplanmaktadır.

Formüldeki bileşenler YİKD puanı, yan sanayi ve KOBİ iş payı puanı, EYDEP iş payı puanı, teknoloji ve ürün kazanımı puanı ile ürün kütüphanesi puanıdır; bileşenlerin ağırlıkları Başkanlık tarafından belirlenerek sanayileşme esaslarında gösterilmektedir. Yüklenici adaylarının taahhütleri, en yüksek taahhüdü veren adaya yüz puan verilecek şekilde kıyaslama yöntemiyle puanlanmakta; taahhüdün esaslarda belirtilen asgarî oranın altında kalması hâlinde sanayileşme puanının tamamı için sıfır puan verilmektedir.^【128】

Milli Teknoloji Hamlesi'nin yürütülmesinden sorumlu bakanlık, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı'dır. Bakanlığın 2024–2028 Stratejik Planı'nın birinci stratejik amacı "Milli Teknoloji Hamlesi Kapsamında Sanayinin Teknolojik Dönüşümünü Sağlamak, Yenilikçilik ve Tasarım Kapasitesini Artırarak Nitelikli İnsan Kaynağını Geliştirmek" olarak belirlenmiştir.^【129】

Hamlenin eksenleri üzerine yazan Kacır, kalkınma yolculuğunun dört ana eksende sürdürülmesinin hamlenin istikametini belirleyeceğini ifade etmekte ve beşerî sermayeyi bu yolculuğun öznesi olarak nitelendirmektedir.^【130】

Savunma tedarikiyle teknoloji politikası arasındaki kurumsal bağ, Türkiye'de Hukuki ve Kurumsal Çerçeve bölümünde belirtilen Savunma Sanayii İcra Komitesi bileşimindeki değişiklikte görülmektedir: Milli Teknoloji Hamlesi'nden sorumlu bakanlığın bakanı, 2021 yılından bu yana Komite üyesidir.

Savunma Sanayii Başkanlığı'nın 2024–2028 Stratejik Planı, sanayi katılımı ve offset uygulamalarını teknoloji kazanımıyla birlikte tek bir kısaltma altında anmaktadır: "SKO/TKY — Sanayii Katılım Offset/Teknoloji Kazanım Yükümlülüğü".^【131】

Aynı planda savunma sanayii yerlilik oranı için sayısal bir hedef belirlenmiştir. Plan döneminin başlangıcında yüzde 80 olarak gösterilen oranın, plan dönemi sonunda yüzde 85'e çıkarılması hedeflenmektedir.^【132】

Başkanlığın faaliyet raporunda sanayi katılımı/offset faaliyetleri, savunma sanayiinin yönlendirilmesi başlığı altında yürütülen görevler arasında sayılmaktadır. Bu görevler; Başkanlık tarafından yürütülen projeler çerçevesinde gerçekleştirilen sanayi katılımı/offset faaliyetlerinin koordinasyonu, sanayi katılımı/offset sözleşmelerinin takibi, yerli firmaların bu kapsamda bilgilendirilmesi ve yönlendirilmesi, savunma sanayii firmalarına destek ve teşvik verilmesi ile yan sanayi ve küçük ve orta büyüklükteki işletmeler arasında koordinasyonun sağlanması olarak sıralanmaktadır.^【133】

Offset uygulamalarının ekonomik sonuçlarına ilişkin uluslararası literatürde ağırlıklı olarak olumsuz bir değerlendirme yer almaktadır. Yirmi bir ülkeyi kapsayan örnek olay incelemelerini derleyen bir çalışmada varılan sonuç şöyle özetlenmektedir: mevcut kanıtlar offsetlerin ülkelerin uzun vadeli hedeflerini ilerlettiğine işaret etmemekte; offsetler silah tedarik maliyetlerinde düşüş sağlamamakta, geniş tabanlı sivil ekonomik kalkınmayı teşvik etmemekte, askerî sektör içinde dahi kayda değer veya sürdürülebilir istihdam yaratmamakta, sivil sektöre neredeyse hiç başarılı teknoloji transferi gözlenmemekte, askerî sektöre yönelik teknoloji transferi ise sınırlı kalmakta ve çoğunlukla onlarca yıla yayılarak yüksek maliyetle gerçekleşmektedir. Aktarılan teknolojinin ayrıca gelişmiş ülkelerdeki sürekli teknolojik ilerlemenin gerisinde kaldığı belirtilmektedir.^【134】

Aynı çalışma, offset savunucularının konumunu da eleştirmekte; savunucuların offset sonrası kanıtlara değil offset öncesi iddialara dayandığını ve faydaları abartıp maliyetleri göz ardı etme yönünde bir teşvikin bulunduğunu ifade etmektedir.^【135】

Siyasi ve medya tartışmalarında offsetin alıcı ülkenin silah tedarik maliyetini düşüreceği, en azından hazır alıma kıyasla bir maliyet primi doğurmayacağı beklenmektedir; Avustralya'nın açık bir "maliyet primi olmaması" beklentisi bulunmaktadır. Aynı çalışmaya göre bu beklenti gerçekçi değildir: yalnızca offsetin idari maliyetinin silah satıcılarına sözleşme bedelinin yüzde yedi ilâ onu arasında bir yük getirdiği tahmin edilmekte ve bu maliyetin bir biçimde geri alınması gerekmektedir.^【136】

Çalışmada aktarılan örnekler bu primi rakamlandırmaktadır.^【137】 Almanya yeniden silahlanma döneminde yüzde yüz offset talep etmiş ve teknoloji transferine yol açması hâlinde ek maliyetleri kabul etmiştir. 1975 yılında General Dynamics'ten F-16 uçağı satın alan birkaç Avrupa ülkesi yüzde 34 fazla ödemiştir; bu tahmin, ortak üretim programının doğrudan alıma kıyasla getirdiği ek süre ve gecikme maliyetlerini içermemektedir.

Avrupa içi ortak silah tedarik projelerinde ise maliyet primi tahminlerinin, tek başına tedarik öngörülerine kıyasla yüzde 33 ilâ 100 aralığında değiştiği bildirilmektedir. Birleşik Krallık'ın Müşterek Taarruz Uçağı programına katılımının doğrudan alıma göre yüzde 4 daha pahalı olduğu tahmin edilmekte; buna karşılık ülkenin programı tek başına yürütmesinin yüzde 60 ilâ 105 daha pahalıya mal olacağı belirtilmektedir.^【138】

Literatürde öne çıkan bir başka husus, offset uygulamalarına ilişkin veri durumunun zayıflığıdır. Ülkelerin araştırmacılara offsetle ilgili verilere erişim izni verme konusundaki isteksizliği, demokratik ülkelerde dahi gözlenmektedir. Örnek olay incelemelerine göre belirli silah ticareti offset sözleşmeleri üzerinde resmî denetim yaptırmış ülkeler yalnızca Avustralya, Finlandiya ve İsveç'tir; Finlandiya 1977'den bu yana yapılan yirmi offset anlaşmasından birini, İsveç ise 1983'ten bu yana yapılan on beş anlaşmadan üçünü denetlemiştir. Kamu kaynağının harcandığı yerde kamusal hesap verilmesi gerektiği, bunun askerî alan için de geçerli olduğu vurgulanmaktadır.^【139】

Türkiye'de Savunma Sanayii Başkanlığı bu alanda, kendisine karşı taahhüdü bulunan firmaların listesini yayımlamaktadır. Listede hem yerli hem yabancı firmalar birlikte yer almaktadır; yerli firmalar arasında ASELSAN, ROKETSAN, Türk Havacılık ve Uzay Sanayii, TUSAŞ Motor Sanayii, HAVELSAN, FNSS, STM, Makina ve Kimya Endüstrisi ile çok sayıda tersane ve küçük ölçekli teknoloji firması; yabancı firmalar arasında ise General Electric Company, Korea Aerospace Industries, Leonardo S.p.A., Lockheed Martin Rotary and Mission Systems, Navantia S.A., Sikorsky International Operations ve ThyssenKrupp Marine Systems bulunmaktadır. Liste yalnızca firma adlarını içermekte; taahhüt tutarlarına, yükümlülük türlerine veya gerçekleşme oranlarına ilişkin bilgi taşımamaktadır. Belge üzerinde bir tarih veya sürüm bilgisi de yer almamaktadır.^【140】

Havacılık ve savunma sanayiinin ekonomik etkilerini inceleyen bir çalışmada sektör, önemli ekonomik, teknolojik ve politik etkileri bulunan ve ülkelerin küresel ölçekteki rekabet gücünü artıran sanayi kollarından biri olarak değerlendirilmektedir. Bu değerlendirmeye göre sektörde geliştirilen bir teknoloji zamanla diğer sektörlere yayılmakta; yüksek teknolojili savunma sistemlerini üretebilen ülkelerde savunma harcamalarının ithalattaki payı azalırken bu sistemlerden elde edilen gelirin ihracattaki payı artmaktadır. Tarih boyunca ülkelere uygulanan silah ambargolarının, dışa bağımlılığın ciddi güvenlik sorunlarına yol açtığını gösterdiği de aynı çalışmada belirtilmektedir.^【141】